关于加强政府对非营利性幼儿教育应承担的责任

和高校幼儿园收费标准及相关政策完善的若干问题探讨

 

 

昆明医学院幼儿园  范莉萍

 

摘要：幼儿教育的发展受到多种因素的影响，其中的核心因素是政府的支持和投入。政府的支持对于幼儿教育物质条件的改善、师资队伍的稳定、幼儿教育质量的提高具有重要的作用。正确认识政府投入与家长投入的关系是解决当前幼儿教育发展面临的问题的关键。政府建设的过程中得到发展，并为和谐社会的建设做出贡献。

关键词：幼儿教育；幼儿教育投入；投入分担；政府责任

 

幼儿教育是基础教育的重要组成部分，是现代国民教育体系的首要环节。幼儿教育的水平和质量不仅能影响人一生的发展，也影响一个民族和国家的发展。正是从这样一个战略高度出发，许多国家高度关注幼儿教育的发展，把促进幼儿教育的发展作为在未来世界中处于有利地位的重要保证措施之一。

幼儿教育的发展，有赖于基本的物质条件。需要最基本的投入。只有拥有能保障幼儿生命安全的房舍、设备，能满足幼儿需要的物质材料、阅读材料和合格的教师，幼儿教育才能健康、持续的发展。幼儿教育只有教育性和福利性，即促进幼儿发展和为家长解除后顾之忧，而不具有生产性。因此，幼儿教育的持续发展必须依靠外部投入。任何把幼儿教育发展的希望寄托于幼儿教育本身的做法，是不利于幼儿教育的健康发展的，也是有悖公平性原则的。

一、投入是幼儿教育发展的关键

（一）幼儿教育发展的基础是经济的投入

纵观幼儿教育发展的历史，我们可以清楚地发现，幼儿教育健康稳定的发展总是与经济的投入成正比的。今天幼儿教育发展存在地区差异，这种差异的形成原因除了历史和基础的原因，更重要的是投入。改革开放以来，全国各地尤其是沿海城市的幼儿教育硬件条件得到了一定的改善，有些地区的幼儿园硬件设施在世界范围内也是先进的。但是，硬件设施不是决定幼儿教育质量唯一因素。在基本房舍条件具备的情况下，决定幼儿教育质量的因素是幼儿教师队伍。而保证幼儿教师队伍质量的又是幼儿教师薪水，也是幼儿教师报酬与他们付出的劳动比值，幼儿教师的薪水与其他教育阶段的教师或社会其他行业的薪水比值。不合理的比值会使优秀教师流失或使优秀教师的工作积极性丧失。在这种参照的背景下，我们就能很好的洞悉为什么在有些地区，房舍很高档，教学水平却比较低。可见，幼儿教育的投入是具有多向性的，并非房舍好了，投入就到位了或终止了。也正是从这个意义上说，幼儿教育的投入是长期和永久的，不是阶段性的。

（二）投入给幼儿教育带来的生机

改革开放以来，我国幼儿教育得到了快速发展，幼儿入园率提高，硬件设施投入了，合格教师增加了，教育质量提高了。这些成果的取得是与不断增加的投入分不开的。相反，局部地区出现的幼儿教育质量下降，教师队伍流动过度，尤其是新手教师替代成熟教师比例多的现象出现，都在一定程度上说明了这个地区幼儿教育投入的下降。政府高度重视幼儿教育，在政府的公共事业经费中确保幼儿教育经费所占比例，并通过各种政策和措施取保对幼儿教育的投入，从而使幼儿教育呈现勃勃生机。例如江苏张家港市长期以来将幼儿教育作为社会发展的一个重要指标，把幼儿教育的发展纳入社会发展规划和张家港三个文明建设的内容之中，确保了幼儿教育基础设施的投入和幼儿教师编制及其薪水的竞争力，这使得该市幼儿教育的硬件处于全国领先水平，其教师队伍的质量也在不断提高。

二、政府投入是幼儿教育事业发展的保证

(一)合理分担是幼儿教育投入的重要方式

从世界范围看，幼儿教育经费来源很少是单一的，大多是多方分担。幼儿教育经费的主要分担者是政府和家长，分担的总额取决于教育成本。高于教育成本的投入，是盈利性安排，与教育成本一致的是非盈利性安排。大多数国家均将幼儿教育看作是社会公共事业，对幼儿教育做非盈利性的安排。在对幼儿教育的投入中，政府与家长的分担比例对幼儿教育事业的发展至关重要。

政府对幼儿教育的投入分为全面的投入和有选择的投入。有选择的投入主要是处于不利地位的儿童或来自社会底层家庭的儿童。我国目前对幼儿教育的政府投入总体上看，与相对处于不利地位的儿童倾斜这一宗旨还不吻合，但无差别的全面投入在很多地方已经成为现实。幼儿教育作为准公共产品，作为一种社会福利，作为社会大众的最大利益，政府应该承担主要责任。因此，政府投入应该占生均教育成本的大部分。西方发达国家家长承担的幼儿教育费用占幼儿教育总费用的比例在百分之二十左右，政府承担的比重是百分之八十左右。这个比重反映了幼儿教育的性质，也反映了政府的义务和责任。我国幼儿教育生均的教育成本在绝对量上低于发达国家，考虑政府的财政压力和家长的支付能力，将政府和家长对幼儿教育经费的分担比例确定在8比2左右是合理的。对家庭经济条件较好，希望接受更高质量教育即得到额外服务的家长收取更高的费用，也是合理的。相反，对于确实存在经济困难的家长，免除部分费用则是必要的。总之，就我国当前社会发展的状况来说，幼儿教育的发展不能只依靠政府，更不能只依靠家长，应该调动各方面的力量，但无论怎样分担，政府都应在幼儿教育的发展中承担主要责任。

（二）家长投入比例过高带来的问题

近年来，社会上有一种声音，那就是幼儿教育要走向市场。走向市场的本质是什么？就是依靠收费，将家长对幼儿教育经费的分担看作是幼儿教育经费的主要来源。在实践中，出现了幼儿教育超过教育成本的赢利安排。那些所谓高档幼儿园、天价幼儿园实质即是以赢利为主的机构。由于信息的不对称和家长对教育服务水准辨识能力的局限，以及家长对幼儿教育的强力期待，助长和拉高了个别幼儿园的赢利空间。有少量的盈利空间本身并不是影响幼儿教育发展的因素。但在有赢利安排的情况下，恶意压低教师薪水，降低教育水准，甚至降低幼儿膳食标准，使少量赢利成为个别人的无德暴利，这是值得警惕的现象。

加之投入比重过大，产生的另外一个问题是：政府对教育质量监控力的下降。由于有些幼儿园过度依赖家长的投入，因而办园的宗旨和方向上过多关注家长的需求。满足家长的各种要求甚至引导家长的各种观念。在这些幼儿园，教育内容经常成为缺乏核心理念引导的杂烩，甚至在实践中出现各种违背幼儿教育理念的思想和做法。

三、高校幼儿园在后勤社会化趋势下幼儿教育的走向

随着高校后勤社会化改革的不断深入，作为高校后勤一分子的幼儿园，如何在改革中转变现有的模式，建立起自主经营、自负盈亏、独立核算、自我积累、自我发展、自我约束的新型运行机制，更好地为高校事业的发展提供相当的动力，是摆在高校幼儿园面前的新课题。

幼儿园的办园模式是历史形成的，幼儿园在行政上属于高校后勤管理，在教学上属于区教委管理。长期以来，高校幼儿园基本上是靠学校拨款或补贴来维持运作，幼儿园的工资基本上实行差额补贴的办法。随着高校后勤社会化改革的不断深入，幼儿园原在编、在岗教师逐步减少，大部分交织员工主要来自于社会外聘人员，而这部分人员的工资、保险等福利基本由幼儿园自筹资金支付。高校幼儿园体制上属于公办园（企事业办）在幼儿的收费标准上必须严格按照当地教育局、物价局的相关规定，按照公办园的收费标准执行，为弥补办园成本不足的问题，解决幼儿园收费过低的问题。各幼儿园被迫以“捐资助学”等名目增加收费，这种合理不合法的做法，既不利于幼儿园的健康发展，也容易引发其它矛盾。 要改革现有收费体制，规范幼教收费秩序。当前，建议政府应尽快研究收费政策，并参考虑放开非义务教育收费标准，实行政府定价和市场定价相结合，使幼教逐步做到按质定价、优质优价、自收自支、以园养园，走出一条自我发展，自我约束的道路。

再者，后勤社会化以来，高校幼儿园在体制上走向社会，成为独立的法人单位、独立园舍、独立核算、独立办园的实体，但也遇到各种各样的困难。各幼儿园都会存在着资金不足、基础设施陈旧老化等问题。实行“四独立”。没有了高校的补贴，必然在不同程度上给幼儿园造成了新的压力和困难。 

四、市场化不应该是幼儿教育发展的方向

在幼儿教育发展的过程中，适当采用市场经济的某些手段未尝不可，比如按质论价、额外的需求需要额外的支出等等，但幼儿教育不能完全走向市场。因为，市场是以产生利润为目的的，服务时产生利润的手段和途径。进入市场的行业的重要特性就是生产性，即产生利润和即刻的经济价值。而幼儿教育的核心价值是教育性，既促进幼儿教育的发展，同时也具有福利性，即解除家长的后顾之忧。这也就是说，幼儿教育布局具有生产性。凡是幼儿教育产生大量利润的地方，一定是收费大大高于教育成本或教师收入被压低、教育设施水平低下的结果。鼓吹幼儿教育走向市场，在一定程度上蕴涵了政府逃避投入责任的意思。幼儿教育不应是市场引导的事业，而应该是科学、理性和法制引导的事业，在公众对幼儿教育质量估价能力尚待提高的今天，更是如此。

市场化的最后结果使幼儿教育质量的下降。放开了收费标准，家长不一定就能交得起，有些幼儿园一再自降收费标准充分说明了这一点。在收费不足的情况下，幼儿教育就只有在牺牲教师和幼儿利益的情况下运行。对幼儿教育的发展来说，真正应依靠的是政府的力量，而不是市场的力量。政府的介入，使幼儿教师的利益不受损害，使幼儿教师的薪水向具有竞争力的方向发展，同时，也使园长有能力抵制各种违背幼儿教育规律的做法。因此，政府对幼儿教育的投入，不只是对幼儿园的投入，实际是对全社会的投入，是对广大公众利益的投入。

五、增加财政投入——我国幼儿教育发展的迫切需要。

党的十六届四中全会提出了“建构和谐社会”的目标。建立和谐社会、社会公平是基础，教育公平是起点。

在完全的教育市场调价下，人们接受教育的差距对应着收入的差距。家庭收入直接影响受教育的机会，受教育机会影响人的发展，进而影响家庭收入。这样一来，贫富差距可能无限制的循环下去，恶化社会的利益格局，埋下城乡、地区、阶层间矛盾、紧张、冲突的隐患，与科学发展观和建构社会主义和谐社会的理念背道而驰。

要“建构社会主义和谐社会”，幼儿教育的作用必须重视，幼儿的受教育权必须从制度和政策层面加以保障。《中华人民共和国宪法》第十九条规定，国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。《中会人民共和国教育法》第十七条规定，国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。《宪法》和《教育法》规定的国家发展学前教育的责任，体现了对儿童和人民群众的关爱。

在经济迅速发展、经济实力不断增强、普及九年义务教育的目标基本达到、公众对幼儿教育的需求不断提高的情况下，我国幼儿教育体制改革应该怎么改？制度创新应该怎样体现？我国幼儿教育发展的合理走向应该是什么？我们认为，我国以往幼教发展的主要问题是幼儿教育经费整体投入不足，有限的幼教资源分配严重不公平。在国家整体投入做到逐年增长，广泛吸纳社会资金发展幼教，满足公众需要的同时，资源分配不公平、效益不高应该成为改革的主要方面。

资源分配不公平、效益不高的问题涉及到投资体制问题。应该承认，我国幼儿教育投资体制（仅仅投向公办幼儿园）是存在问题的。这或许有其历史的合理性。但发展到今天，这种投资体制的弊端暴露得越来越明显，因此改革是必须的。我国经济体制改革中常讲“存量不变，增量盘活”，对幼教体制改革有一定启示。我们建议：

1、国家投入的公办园应切实发挥示范、培训等多方面作用，让国家财政投入通过直接和间接多种途径使更多儿童受益。

2、作为单位福利的企事业幼儿园从单位剥离出来之后，应该转为社会福利，国家在建立公共财政体系时，应在社会福利体系中考虑用适当的方式将其纳入。

3、增量部分面向弱势群体，因为大量研究表明，面向弱势群体的幼儿教育投入效益是最高的。国家财政通过转移支付的方式，优先在农村、边远地区及社会处境不利人群集中的地区实行学前一年义务教育，待条件具备后逐渐扩大至全体儿童。

综上所述，在我国目前经济体制改革大背景下，社会公共服务体系面临重构，幼儿园办园体制、投入体制发生了一系列变化，我国学前教育发展中出现的新情况和新问题往往不是一个教育部门或其他某个政府部门所能够应对和解决的。这就需要包括教育、财政、人事、劳动保障、社会福利、卫生等各个政府职能部门的分工与协作，形成促进学前教育事业发展的合力。而目前在我国学前教育事业发展过程中，明显存在着各政府职能部门职责划分不明晰、职能发挥不充分、协调合作不到位等问题。因此，有必要通过立法手段，对相关政府职能部门的职责及其分工协作做出明确规定，以此既强化政府各相关部门的职责，充分发挥各自的职能，又加强各部门间的配合协作，使政府各职能部门在幼儿教育事业发展中的作为有法可依，依法行政。同时，这也能为社会各方面对政府各相关职能部门实行公共监督提供重要的法律依据和保障。

 

参考文献：

1、雅克•德洛尔等.教育——财富蕴藏其中.北京：教育科学出版社，1997

2、芭芭拉•鲍曼等.渴望学习——教育我们的幼儿.南京：南京师范大学出版社，2005

3、乔治•默利森.当今美国早期教育.第八版.北京：北京大学出版社，2004

4、曾晓东.供需现状与中国幼儿教育事业发展——对我国幼儿教育事业的经济学分析.学前教育研究，2005

5、蔡迎旗.冯晓霞.我国幼儿教育财政体制的沿革与创新（上），2006（1）

6、蔡迎旗.冯晓霞.我国幼儿教育财政体制的沿革与创新（下），2006（1）