农村义务教育学生营养改善计划专项督导报告

2015-09-06　来源：教育部

 

为推动各地进一步做好农村义务教育学生营养改善计划（以下简称“营养改善计划”）实施工作，确保营养改善计划食品安全和资金安全，根据《教育督导条例》和《国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》（国办发〔2011〕54号，以下简称“实施意见”）文件精神，在有关省份自查和对全国营养改善计划工作月报、食堂建设月报数据核查的基础上，国务院教育督导委员会办公室组织由国家督学、有关专家，以及全国人大代表、民主党派人士等组成的9个督导组，于2015年6月23日至7月3日对河北、山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海等18个省（区、市）营养改善计划实施情况进行了专项督导。此次督导突出问题导向，随机抽查了36个连片特困县的144所农村义务教育学校（含教学点），重点检查营养膳食补助落实、学校供餐、食堂建设、资金使用管理、信息公开公示和学生营养教育等6个方面19项内容。有关情况如下：

　　一、营养改善计划落实情况

　　营养改善计划实施3年多来，在中央有关部门、试点地区和社会力量的共同努力下，取得了显著成效，全国超过1/3的县实施营养改善计划，超过1/4的农村义务教育学生享受营养改善计划补助政策，实施规模位居世界第3。

　　（一）连片特困地区实现全覆盖。截至2015年4月底，连片特困地区699个县（包括兵团19个团场）全部开展营养改善计划国家试点工作，9.14万所农村义务教育学校全部纳入实施范围，2132.12万名农村义务教育学生全部享受营养膳食补助，真正体现了“雪中送炭”。

　　（二）地方试点受益学生突破千万。截至2015年4月底，全国共有23个省（区、市）的656个县开展营养改善计划地方试点工作，惠及4.24万所农村义务教育学校、1074.34万名学生。营养改善计划国家试点和地方试点覆盖学校总数达到13.38万所，覆盖学生总数达到3206.46万人，贵州、云南、西藏、陕西、甘肃等地实现农村义务教育学生全覆盖，四川67个民族待遇县实现义务教育学生全覆盖。

　　（三）完成学校食堂建设项目近6.5万个。2012年以来，试点地区完成64828所学校的食堂建设项目，新建、改造面积达2378.21万平方米，实行食堂供餐的学校比例提高到65.98%。其中，国家试点县食堂供餐学校比例达67.04%，比2012年初提高13.54个百分点，农村学校就餐条件明显改善。

　　二、各地主要做法和成效

　　国务院办公厅实施意见和中央有关部门制定的实施细则、专项资金管理、食堂建设和管理、食品供应和餐饮服务安全监管、营养健康监测评估、实名制管理、信息公开公示、应急事件处理等政策文件，明确了地方各级人民政府、试点学校以及供餐单位的职责。从督导情况看，各地按照要求，扎实做好“规定动作”，摸索创新“自选动作”，国家的各项政策正在得到落实，营养改善计划实施工作正在向规范运行阶段迈进。

　　（一）加强食堂建设，就餐环境得到明显改善。为更加有效地实施营养改善计划，2012年以来，中央财政累计安排近300亿元补助资金，支持试点地区69166所学校改善就餐条件，规划新建、改造学校食堂面积2603.33万平方米。各地按照要求统筹编制规划，严格项目管理，着力加快建设进度。

　　一是科学合理制定食堂建设方案。广西、重庆等地制定营养改善计划学校食堂建设标准，对学校食堂（伙房）规划选址、建设标准等提出指导意见，确保新建食堂符合餐饮服务许可要求。安徽绘制统一规范的学校食堂功能区布局平面图，为项目县、校食堂规划设计和建设提供参考依据，有效加快食堂建设方案审批进度，缩短前期工作周期。河北保定各项目县、河南淮滨等地从实际从发，根据学校规模大小等情况，统一制定若干套食堂建设方案供各校选用，推进食堂标准化建设。

　　二是加大投入落实食堂建设资金。湖南、广西、云南、陕西、青海、新疆等地省级财政“拿大头”，足额落实食堂建设资金；内蒙古、辽宁、安徽、江西、湖南、湖北、四川、甘肃、青海等地沿用校安工程好的做法，开辟绿色通道，减免建设收费，降低工程建设成本。

　　三是多措并举加快食堂建设进度。河北、湖南建立学校食堂建设项目倒排工期制度，广西实行领导挂点负责制度，做到“人盯项目，项目落实到人”，督促加快食堂建设进度。贵州将食堂建设项目纳入教育突破工程争比进位综合排名，对排名后十位的县致函党政主要领导要求督办。甘肃将教育建设项目纳入市县政府年度重点工作计划，按月调度、按季督查、年终量化考核、兑现奖惩，有效推进食堂建设项目。

　　四是多方合力共同改善食堂设施。中央财政专门安排食堂设备采购资金23.12亿元，目前已完成购置投资19.74亿元。湖北团省委、省青基会开展“希望厨房”走进贫困山区行动，建设1674个“希望厨房”。陕西商洛市2014年实施“爱心厨房”建设项目107个，配发设备1512件，有效改善试点学校厨房设施和卫生面貌。广西上林县兼顾资金投入和使用效益，为村小及教学点配备66台“移动厨房”。

　　截至2015年4月底，试点地区食堂建设项目学校已开工67731所，占规划数的97.93%。其中，在建2903所，完工64828所。开工面积达2530.09万平方米，占规划数的97.19%。其中，在建151.88万平方米，完工2378.21万平方米。重庆、贵州、甘肃、青海等地学校食堂建设项目已全部完工，山东、安徽、湖北、湖南、广西、四川、西藏、陕西、宁夏等地学校食堂项目完工率超过95%。

　　（二）严格规范管理，“两个安全”得到有效保障。营养改善计划实施以来，各地按照要求，建立健全规章制度，层层建设责任体系，严格规范管理，将确保食品和资金“两个安全”作为计划实施的重中之重。

　　一是普遍实行原材料“四统一”制度。各地普遍落实粮油等大宗原材料政府统一招标、统一采购、统一分配、统一运送的“四统一”制度，全面实现政府集中采购，减少中间环节，有效降低采购成本，确保原材料质量。贵州鼓励各县实行全部原材料“四统一”采购，只允许少部分鲜活产品、零星原材料由学校自行采购。安徽12个试点县课间餐食品全部采用招标采购方式确定供餐企业，普遍采用由质检部门出具检验单、工商部门核发出库单、物流公司出具保证单、接收学校出具验收单“四单制”管理模式。广西部分市县探索成立由社区代表、家长代表、教师代表、学生代表组成的“清算小组”，负责食品采购、登记、验收等工作。青海互助县制定学校食堂大宗食品原料定价办法，每两周对大宗物品随行就市进行定价，确保价格公开公正。

　　二是积极探索安全高效食品配送方式。重庆彭水县引入高校后勤集团，组建专门服务公司，统一负责全县农村学校食堂经营管理。江西兴国县为学生营养餐食材加工配送服务中标企业提供低价租赁土地，帮助企业建设营养餐原材料种植、养殖基地和现代化流水生产加工厂房，实现食材生产、加工、配送“一条龙”服务，既保障了营养餐食品安全，又依托种养基地带动农户增收。陕西宝鸡市建成6个学生营养餐配送中心，为17000余名学生集中配送营养餐。

　　三是大力推进食堂管理标准化精细化。河南实行中小学校食堂等级量化评分，广西南宁开展营养改善计划合格学校考评。吉林建设“阳光厨房”，在学校食堂安装监控设备和专用软件，对原料配送及食堂操作等各环节进行全方面监控。安徽省规定学校领导必须提前用餐“试吃”。湖北罗田县实行食谱、配送、标准、餐数、管理“五统一”，印制用餐签名册、留样记录等“三册十表”，有效提升学校食堂保障、管理和服务水平。青海乐都区制作学校食堂餐厨垃圾流向表设计新颖，规范餐厨废弃物处置，杜绝食品安全隐患。

　　四是落实“校财局管”规范资金管理。各地严格执行财务管理制度，普遍实行“校财局管”和受益学生实名管理制度。在此基础上，贵州等地还利用学籍系统进行实名制管理，湖北红安县对营养餐实行单独分科建账，贵州西秀区协调人民银行为各校设立食堂专用账户，湖北房县实行“专人专账，专款专用，一周一汇总、一周一公示”制度，安徽寿县经费管理实行“日记、周核、月结”制度，保障资金安全。

　　从督导情况看，各地营养改善计划食品安全态势总体良好，专项资金的管理比较规范。计划实施以来，全国没有发生一起大的食品安全和资金安全事故，偶发的小事故均得到及时妥善处置。

　　（三）做加法添营养，“计划”内涵得到不断丰富。营养改善计划的实施，改变了农村学生“一日两餐”“咸菜拌饭”“冷饭冷菜”等状况，让贫困地区义务教育阶段学生吃得饱、吃得安全的目标基本实现。不少地方在此基础上，结合当地实际，积极探索，采取提标扩面、食育结合等方式做加法添营养，营养改善计划的内涵不断丰富和发展。

　　一是提高膳食补助标准。浙江、福建营养膳食补助标准达到每生每天5元，宁夏将标准提高到在校期间每生每天4.6元。重庆、四川在营养膳食补助外，学生家长也承担部分费用，使营养餐标准实现4+X，优化了膳食结构，其中四川昭化区每年投入近500万元，为全区1.2万农村义务教育学生每周提供两顿免费肉食。

　　二是适度开展勤工俭学。云南省要求有条件的地方，对长期保留的农村义务教育学校按照小学不少于5亩、初中不少于10亩地配备勤工俭学基地。2014年，全省共有6602所学校开展勤工俭学，勤工俭学基地达到8256个，面积7.35万亩，纯收入达到3.45亿元。湖北竹溪县人民政府为学校租赁蔬菜基地600余亩，全县学校蔬菜自产率达到70%，缓解供餐运营成本压力。山西繁峙县、黑龙江龙江县、湖北罗田县部分学校充分利用校园空地种植蔬菜，既为学校食堂补充提供免费、新鲜、绿色的原材料，又使其成为学生实践教育的基地，培养爱劳动的良好习惯。

　　三是探索进行“食育”教育。重庆彭水县组织学生自主用餐，由教师指导小学高年级学生轮流参与取餐、分餐，既节约成本，又锻炼学生团队精神和自主管理能力。内蒙古先后举办两期健康教育教师培训班，在国家试点旗县学校全面开设健康教育课程。安徽金寨县结合大别山区饮食习惯，聘请营养健康专家，编印《青少年食育教育读本》，纳入学校教学计划，确保营养健康教育普及到每一位学生。

　　四是提升营养干预水平。重庆市为中小学配备1000余名公共营养师，充分发挥公共营养师的作用，灵活运用推荐食谱，努力为学生提供科学、营养的食物。江西赣县统一制定食物搭配菜谱，并且进行量化要求，食堂根据时令食材的不同，确定每天食谱。湖北保康县结合保康饮食习惯，制定学生合理膳食指导食谱，组织开展“最佳一周食谱”评选活动。四川广元结合本土实际和季节性特点，利用广元黑木耳、香菇、核桃、荞麦等特产研制绿色、营养食谱，分片制定春夏秋冬每季2套配餐方案，并根据学生营养监测结果及时调整食谱。

　　督导中发现，有的地区对营养改善计划的政策要求理解比较全面、准确，统筹安排营养膳食补助、“一补”资金、地方投入、家庭分担、社会捐助等，共同做好“加法”，有效提高了营养餐膳食质量；有的地方探索将营养餐作为学生素质教育的一个部分，与膳食营养知识、饮食观念、地方饮食文化、团队精神和动手能力培养等相结合，初步形成“食育”文化。

　　（四）接受四个“监督”，社会关切得到积极回应。实施意见明确要求将营养改善计划打造为阳光工程。2014年，全国政协副主席李海峰率团对营养改善计划贯彻实施情况进行了视察。近两年，全国人大代表、政协委员提出建议提案22份。截至目前，全国学生营养办主动公开展播434个国家试点县工作情况视频，展示152所农村中小学校营养餐配餐案例。各地也按照要求，建立健全常态化监督检查机制，接受四个“监督”。

　　一是主动接受人大和政协监督。安徽建立人大政协委员随机抽查等工作督查机制。2014年，贵州邀请各市（州）省人大代表、政协委员等对全省营养改善计划进行专题调研，陕西商洛市人大将营养改善计划实施情况作为代表建议重点督办工作。江西会昌县每年均邀请县人大代表对试点学校进行检查，确保营养改善计划顺利实施。

　　二是主动接受行政监督。四川、贵州、陕西、宁夏等地将营养改善计划列入全省重大民生工程，对市县政府进行目标考核。各省学生营养办均每年组织成员单位进行专项督查，湖南、安徽还分别组织人员开展暗访，根据暗访情况进行通报并责令限期整改。贵州省教育厅已先后对19个县进行专项审计。2014年，江西、湖北两地审计部门分别对本省营养改善计划专项资金管理使用情况进行专项审计，审计情况总体良好。

　　三是主动接受社会监督。四川仪陇、古蔺、苍溪，贵州镇宁、务川、桐梓、惠水、普定，云南凤庆、马关、镇康、宾川，陕西商南、扶风、洛南，宁夏同心、泾源、彭阳、隆德、原州等20个县近1800所学校参与阳光校餐试点工作，每个上学日通过阳光校餐网公开学生就餐、带量食谱、原料价格等信息，接受网民监督。陕西宝鸡市、江西赣县等地通过举办“学校食堂开放日”、“家长开放日”等活动，邀请家长观摩学生营养餐分发、用餐全过程，提出合理化意见和建议。湖北鹤峰县全县所有农村中小学开通微博，按时公示每顿营养午餐，学生就餐情况、食堂工作人员着装及操作情况、食堂清洁卫生情况等尽收“眼”底，真正做到公开、透明、安全。

　　四是主动接受舆论监督。各地利用报刊、网络、广播、电视等各种媒介，加强对营养改善计划实施各层次、各环节的监督，打造全方位的监督体系。广西每个学期都召开新闻通气会，及时向新闻媒体和社会各界通报试点县营养改善计划的具体实施情况，正面引导社会舆论，取得社会各界的支持和理解。四川通过《阳光政务》热线栏目，现场督办群众热线问题。湖南学生营养办2014年接待群众来信、来访、来电、网络咨询53人次，做到了来信必复、来访必接、来电必回、网上必答，及时释疑并宣传政策，畅通监管信息渠道。安徽营养改善计划实施工作先后被安徽电视台报道28次、被平面媒体报道50余次，不仅广泛宣传政策意义，及时回应社会关切，还提高了工作透明度。

　　此次实地检查的各中小学校都按照要求设立学生营养餐公示栏，公布用餐学生名单、供餐内容、菜谱和饭菜价格等信息，接受学生、家长、教师、膳食管理委员会的监督。

　　（五）建立长效机制，地方责任得到逐步落实。在经历艰难起步和稳步推进两个阶段之后，各地结合当地实际和经济社会发展水平，总结试点经验，积极探索建立长效机制，保障营养改善计划长期稳定、规范运行。

　　一是健全各项工作制度。各地都比照成立营养改善计划领导小组及办公室，制定专项资金管理、食品安全保障等管理制度，实行主任办公室、双月通报、工作调度、分片包干等工作措施，建立了目标责任制。安徽逐步建立和形成“纵向上由省级政府统筹、市级政府协调、县级政府实施、试点学校执行，横向上由教育部门牵头负责、各有关职能部门积极配合”的长效工作机制。重庆建立食堂管理人员市、县、校“三级培训机制”和市、县、校、室“四级督查机制”，保障营养改善计划有序推进、有效实施。

　　二是组建专门工作队伍。四川发文要求市县建立健全农村义务教育学生营养改善计划长效保障机制，落实工作机构、人员编制，确保营养改善计划工作有机构负责、有经费保障、有人员推动。截至2014年底，四川有42个县（市、区）正式批复设立营养办，落实工作人员150余名。陕西延安市、安康市教育局常设营养科并落实人员编制，33个县（区）设立单独的营养办。江西兴国县、宁都县、广西恭城县、甘肃康乐县等地成立独立建制的学生营养办，核定人员编制。

　　三是落实食堂工作人员工资。贵州每年投入6亿多元，为供餐学校配备4万余名食堂工作人员，并将其工资、保险待遇纳入县级财政预算。云南各试点县每年投入资金共2.7亿元，为供餐学校购买服务性岗位25000多个。四川66个县（市、区）落实食堂工作人员1.9万余人。广西隆安、融安等10个市（县），以及山西繁峙、安徽利辛、阜南、河南固始、湖北恩施、陕西岚皋等地也将食堂工作人员工资纳入县级财政保障。甘肃安定区为100人以下中小学校争取公益性岗位，每人每月补助1180元，解决较小规模食堂工作人员紧缺的困难。

　　四是建立食堂运行经费保障机制。重庆将14个试点区县学校食堂运行经费纳入市级预算，按照生均每年80元的标准对实施范围内各学校进行补助，2013-2014年，市级财政解决食堂运行经费1.39亿元。宁夏安排营养改善计划实施学校公用经费补助资金1618万元，为试点学校提高生均公用经费60元，减轻因学校食堂水、电、煤等开支增加造成的学校公用经费压力。宁夏还设立营养改善计划陪餐教师补助专项资金，惠及1.1万名教师，陪餐教师与学生统一用餐，既解决为学生分餐教师的就餐问题，又加强对学校午餐质量与安全的监管。

　　从全国来看，部分地区坚持试点先行，点面结合，克服底子薄基础差等客观困难，鼓励市县稳妥创新，积极推广成功经验，落实地方责任，较好的解决了专职工作队伍、食堂工作人员工资和食堂运行经费等突出问题，值得各地学习借鉴。

　　三、存在的主要问题

　　营养改善计划是一个从农田到餐桌，关系学生营养健康和生命安全的系统工程，覆盖面广、涉及人数多、情况复杂，又是从最贫困地区起步，基础条件比较薄弱，管理能力相对较低，对照国家营养改善计划系列政策要求和广大学生的热切期盼，还面临着一些需要研究解决的困难和问题。

　　（一）“两个安全”仍存隐患。一是少数地方没有严格落实招标采购要求。督导中发现个别试点县大宗原辅材料未实行集中采购。二是部分学校食堂管理不够规范。各地都存在小规模学校食堂未达到餐饮服务许可要求问题。有的学校负责人陪餐、样品留样、卫生消毒、原辅材料存放等要求落实不到位，个别试点学校存在采购的蔬菜发生霉变问题。三是一些地方未实行营养餐资金专账核算，少数学校食堂财务人员使用个人账户进行资金管理，个别地方在审计中发现学校存在挤占挪用、虚报套取专款的问题。四是不少地方未按要求使用实名制学生信息管理系统核报受益学生数，数据的准确性和真实性缺乏保障，个别学校存在虚报受益学生人数问题。

　　（二）供餐模式转变较慢。一是少数地区学校食堂建设进度比较缓慢。二是部分地区完工学校食堂未及时交付使用。截至2015年4月底，全国已完工食堂建设项目的学校达到64828所，已交付使用的学校为58018所，还有6810所学校食堂因竣工验收手续、厨房设施配备等原因未投入使用。

　　（三）食堂运转压力较大。一是学校食堂人员工资缺乏长效保障。未多数试点县未按要求将食堂工作人员待遇纳入财政预算，普遍存在食堂工作人员工资挤占学校公用经费，以及食堂工作人员工资待遇低、人员流动率高、业务培训少、素质难以保证等现象。二是教师工作负担较重。各地普遍存在教师除组织学生用餐外，还兼职食堂工作，从事食品采购、验收、出入库、登记造册、帮厨乃至炊事员工作的情况。

　　（四）政策理解存在偏差。一是部分地区存在“挤出效应”。有的地方、学校和学生家长将营养膳食补助片面理解为免费午餐，有些地方自试点以来，所有费用由政府负担，家长原来的伙食费支出完全退出，影响改善学生营养健康的效果。二是有的地方期待中央“包打天下”。面对在县城就读农村家庭学生、农村小学附属学前班幼儿、省贫县农村学生未纳入国家试点膳食补助范围等问题，期待中央一步到位扩大国家试点范围，没有充分发挥积极性、主动性。三是只管吃饱不注重营养健康。部分学校缺乏专业营养指导，食堂工作人员对营养配餐知识了解较少，膳食搭配不科学、不营养。有的学校课间加餐内容单一，结构不尽合理，存在采购不健康食品等问题。多数学校未将营养餐和学生营养健康教育有机结合。

　　四、督导建议

　　（一）牢固树立红线思维确保“两个安全”。各省要组织开展新《食品安全法》学习培训，督促试点县对原材料采购、食品配送、食材加工、学生用餐等各环节食品安全进行全程监管，落实大宗原材料“四统一”政府采购要求，严格执行供餐“黑名单”制，进一步提升营养餐食品安全水平。要加强实名制学生信息管理系统的使用管理，严格审核各试点县报送的受益学生人数。要指导试点县规范学校食堂财务管理，坚持透明操作，定期开展专项审计。

　　（二）提高学校食堂供餐比例。各省要加大工作力度，推动试点县加快学校食堂建设进度，抓紧办理已完工学校食堂竣工验收手续，及时配备厨房设施并申办餐饮服务许可证，确保建一个成一个，成一个用一个，进一步提高学校食堂供餐比例。要制定具体可操作的实施办法，鼓励和支持社会团体、企业、个人参与营养改善计划实施工作，积极争取免费午餐和厨房设施设备捐助等学生营养改善公益项目。

　　（三）切实落实地方主体责任。各省要强化监督检查，督促各试点县足额配备学校食堂工作人员，并将人员工资待遇纳入地方财政预算。要稳妥推进地方试点，确保新试点县具备供餐条件、落实工作人员和经费、配齐食堂供餐人员，鼓励将有需要的试点县将小学食堂餐厅及厨房设施设备向附设学前班、幼儿园开放，引导有条件的试点县将在县城就读的农村义务教育学生纳入覆盖范围。及时总结推广成功经验，支持试点县探索政府购买公益性岗位、建设配餐中心、引入大学后勤集团等途径，解决用工和管理难题。

　　（四）准确理解和落实有关政策。各省要全面、准确宣传营养改善计划政策要求，引导各试点县统筹膳食补助、“一补”资金、地方投入、家庭分担、社会捐助等，做加法添营养，防止出现挤出效应。要加强营养配餐指导，充分利用“学生电子营养师系统”、“农村学生膳食营养指导手册”等工具，指导试点县结合当地特产和饮食文化，制定营养均衡、种类丰富的食谱。要探索开展公共营养师培养培训，鼓励有条件的试点县为学校配备专兼职营养师，总结推广试点县营养健康教育成功经验。