建设节水型社会 保障经济社会可持续发展

水利部部长汪恕诚

     十六届五中全会强调要加快建设资源节约型、环境友好型社会，节水型社会建设是其重要组成部分。建设节水型社会是解决我国水资源短缺问题的根本出路，是一场深刻的社会变革和制度创新，需要全社会的共同努力。

    一、建设节水型社会是解决我国水资源短缺问题的根本出路

    １．我国水资源的主要特点

    第一，水资源人均占有量很低。我国淡水资源总量约２．８万亿立方米，居世界第六位。按照２００４年人口计算，人均水资源占有量为２１８５立方米，不足世界平均水平的１／３。

    第二，降水年内年际变化大。北方地区汛期４个月径流量占年径流量的比例一般在７０％—８０％，南方地区汛期４个月径流量占全年的６０％—７０％。

    第三，水资源空间分布不均。全国年降水量的分布由东南的超过３０００毫米向西北递减至少于５０毫米。长江流域以北地区耕地占全国的６０％、人口占４６％、ＧＤＰ占４４％，而水资源仅占１９％。其中黄河、淮河、海河流域是我国水资源最紧缺的地区。

    第四，受全球性气候变化等影响，近２０年来我国北方地区水资源明显减少。其中海河区地表水资源量减少４１％、水资源总量减少２５％。北方部分流域已从周期性的水资源短缺转变成绝对性短缺。

    ２．我国缺水问题突出

    按目前的正常需要和不超采地下水，正常年份全国缺水量将近４００亿立方米，农村有３．２亿人饮水不安全，有４００余座城市供水不足，比较严重缺水的有１１０座。北方大多数河流水资源开发利用超出水资源承载能力，一些地区靠大量挤占生态和环境用水，来维持着经济社会发展的用水需求。全国地下水超采区面积从上世纪８０年代初的８．７万平方公里扩展到１８万平方公里，引起严重的生态问题。一些生态严重恶化的地区，河流断流、湖泊干涸、湿地萎缩、绿洲消失。

    ３．我国用水浪费严重

    农业用水方面，我国平均单方灌溉水粮食产量约为１公斤，世界先进水平的国家（如以色列）达２．５—３．０公斤。节水灌溉面积占有效灌溉面积的比例为３５％，先进国家一般为８０％以上。灌溉水有效利用系数为０．４—０．５，以色列在０．７—０．８之间。

    我国工业水重复利用程度较低。２００４年，万元ＧＤＰ用水量３９９立方米，约为世界平均水平的４倍；万元工业增加值用水量１９６立方米，发达国家一般在５０立方米以下；工业用水重复利用率约为６０％—６５％，发达国家一般在８０％—８５％以上。

    生活用水方面，公众节水意识有待提高，节水器具使用率普遍偏低。此外，我国海水利用和再生水利用水平较低。

    我国一方面严重缺水，另一方面水资源利用方式粗放，用水效率不高，浪费严重。要从根本上解决这些问题，必须建设节水型社会，这是保障我国经济社会可持续发展的必然选择，其意义绝不亚于三峡工程、南水北调工程。

    二、节水型社会的本质特征和实现途径

　　１．节水型社会建设的核心是制度建设

    节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，建立起自律式发展的节水模式，不断提高水资源的利用效率和效益，促进经济、资源、环境协调发展。建设节水型社会是对生产关系的变革，是制度建设，是一场革命。

    节水型社会和通常讲的节水，都是为了提高水资源的利用效率和效益，但传统的节水更偏重于节水的工程、设施和技术等措施，偏重于发展节水生产力，主要通过行政手段来推动，而节水型社会主要通过制度建设，注重对生产关系的变革注重经济手段的运用。

    节水型社会制度建设要解决的是全社会的节水动力和节水机制问题，使得各行各业、社会成员受到普遍的约束，需要去节水；使得全社会能够获得制度的收益，愿意去节水，使节水成为用水户自觉、自发的长效行为。

　　２．节水型社会的实现途径

    （１）明晰初始水权。初始水权是国家根据法定程序明晰的水资源使用权。由于水资源是以流域为单元，因此首先要根据流域的水资源规划，进行流域初始水权的分配，再确定各区域的用水权指标。在各流域或区域分配初始水权时，要保证生态用水和环境用水需求，并注意保留一部分用水权指标，作为经济社会发展的水资源储备。如黄河，多年平均径流量为５８０亿立方米，初始水权分配时，首先要扣除２１０亿立方米的河道内生态和环境用水，剩下的３７０亿立方米才是可用于分配给沿黄省区的水权。

    （２）确定水资源宏观总量与微观定额两套指标体系。水资源的宏观总量指标体系用来明确各地区、各行业乃至各单位、各企业、各灌区的水资源使用权指标，实现宏观上区域发展与水资源承载能力相适应。例如，根据国务院的黄河分水方案，宁夏拥有４０亿立方米的黄河初始水权，这就是宁夏总的水资源宏观控制指标，宁夏再把这个总量指标层层分解下去，层层都有指标，这就是总量控制。

    水资源的微观定额指标体系用来规定单位产品或服务的用水量指标，通过控制用水定额的方式，来提高水的利用效率，达到节水目标。如宁夏对７４个行业、１０９项工业产品，制定了用水定额标准。

    （３）综合采用法律措施、工程措施、经济措施、行政措施、科技措施，保证用水控制指标的实现。要特别注重经济手段的运用，最重要的是制定科学合理的水价政策，“超用加价，节约有奖，转让有偿”，充分发挥价格对促进节水的杠杆作用。

    （４）用水户参与管理。这套制度能否有效运转，公众的参与是非常必要的。如成立用水户协会，参与水权、水量的分配、管理、监督和水价的制定。用水户协会要实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在宁夏引黄自流灌区，通过用水户（村民）直接选举的办法，产生了９０５个用水户协会，发挥了重要作用。

    （５）制定用水权交易市场规则，建立用水权交易市场，实行用水权有偿转让，实现水资源的高效配置。初始水权分配后，对新增用水需求，主要通过水权交易市场，进行用水权的有偿转让来解决。这样，买卖双方都会考虑节水，社会节水的积极性被调动，水资源的使用就会流向高效率、高效益的领域。例如，２００３年以来宁夏、内蒙古进行了“农业转工业”的水权有偿转换实践探索，由工业项目业主投资建设引黄灌区节水改造工程，把农业节约下来的水量指标用于满足工业项目新增用水需求，初步实现了工农业发展和生态保护的多赢。

    ３．节水型社会建设中应注意的几个问题

    （１）要发挥政府的主导作用。主要有：建设节水型社会的政策支持和资金支持；根据水资源承载能力，调整经济结构和产业结构，分配初始用水权；制定科学的水价形成机制和公平的水市场交易规则，监督水权交易；保障公民，特别是弱势群体基本生活用水的权利和用水安全；保障生态用水和环境用水等等。

    （２）无论是缺水地区，还是丰水地区，都要建设节水型社会。这是因为：第一，粗放的用水方式是粗放的经济增长方式的表现，节水型社会建设是为了降低发展成本。第二，节水就是减污，如果不搞节水，就会产生大量污染。节水是为了减少污水处理成本。丰水地区和缺水地区建设节水型社会，目的都是为了提高水资源的利用效率和效益，都是为了促进科学发展。所不同的是：缺水地区的水权分配受控于“宏观控制指标”；可以充分利用水权交易市场，实现水资源的优化配置。丰水地区的水权分配取决于“微观定额指标”；注重发挥水价的调节作用，实现水资源的高效利用。

    （３）要把节水与治污结合起来。节水与防污是紧密结合在一起的。节水需要分析水资源承载力，防污则需要分析水环境承载力。水环境承载能力指的是在一定的水域，其水体能够被继续使用并仍保持良好生态系统时，所能够容纳污水及污染物的最大能力。水资源承载力体现在水的使用权上，水环境承载力体现在排污权上，在发放取水许可证的同时，必须研究和认定排水的许可。要建立宏观控制、定额指标两套指标，前者是根据水功能区划，确定水域的纳污能力，确定某一区域工业、农业、生活污染控制总量，后者是衡量每个排污单元的排污标准。水权可以交易，排污权也可以交易，从而形成企业保护水环境的激励和约束机制。

    三、节水型社会建设需要全社会的共同努力

    １．党中央、国务院高度重视节水型社会建设，作出了一系列重大部署

    ２０００年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，首次提出建立节水型社会。２００２年的《水法》明确规定：“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会”。２００５年３月１２日，胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上指出，要把建设节水型社会作为解决我国干旱缺水问题最根本的战略举措。十届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，要建设资源节约型和环境友好型社会。

    ２．各地进行了一系列实践探索，节水型社会制度正在建设

    ２００１年３月，水利部确定甘肃省张掖市为全国首家节水型社会建设试点，目前已确立国家和省级节水型社会建设试点１００多个。张掖市已经初步形成了“总量控制、定额管理、以水定地（产）、配水到户、公众参与、水量交易、水票流转、城乡一体”的节水型社会建设运行机制和体制，试点取得明显成效，积累了宝贵经验。开展了水资源综合规划，为全国范围内初始水权的分配奠定了基础。有２２个省（自治区、直辖市）发布了用水定额，依法推行用水总量控制和定额管理制度，严格执行取水许可制度。许多缺水城市对超计划用水实行累进加价收费，以经济手段促进节水取得了突破性进展。

    ３．节水型社会建设的目标和主要任务

    未来１５年将是我国节水型社会建设的关键时期，主要目标是：

    到２０１０年，水资源利用效率和效益明显提高，万元ＧＤＰ用水量年均降低６％以上；全国农业灌溉水有效利用系数从０．４５提高到０．５，全国农业灌溉用水基本实现零增长；工业万元增加值用水量从１７３立方米降到１１５立方米以下；服务业用水效率接近同期国际先进水平。到２０２０年，初步建成与小康社会相适应的节水型社会，力争实现经济社会发展用水零增长，在维系良好生态系统的基础上实现水资源的供需平衡。

    节水型社会建设的主要任务是建立三大体系：一是建立与用水权管理为核心的水资源管理制度体系。建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制。建立和完善包括用水总量控制和定额管理、水权分配和转让、水价等在内的一系列用水管理制度。二是建立与区域水资源承载能力相协调的经济结构体系。实现从“以需水能力定供水能力”到“以供水能力定经济结构”的转变。三是建立与水资源优化配置相适应的节水工程和技术体系。

    ４．共同努力建设节水型社会

    第一，政府要发挥主导作用。要把建设节水型社会作为各级政府的任期目标，建立健全水资源节约责任制，做到层层有责任，逐级抓落实。要编制好节水型社会建设规划，抓好试点，到２０１０年，初步建成一批国家级节水型社会试点和示范区。要加大政策支持力度，健全法规体系，制定完善严格的产业准入标准和节水标准；实行阶梯制水价制度和超计划、超定额用水收费制度，推进农业用水价格改革；积极推行有利于水资源节约和保护的财税政策。要拓宽投融资渠道，加大投入力度。

    第二，社会公众要发挥主力军作用。节水型社会建设与我们每个人都息息相关，需要社会公众的广泛参与。要进一步提高公众对我国水情的认识，增强节水意识。要积极参与节水型社会建设的规划、政策制定，主动配合实施。要倡导文明的生产和消费方式，形成良好的用水习惯，建设与节水型社会相符合的节水文化。

    水资源是关系我国经济社会可持续发展的战略资源。面对我国水资源短缺的严峻形势，水利工作者必须肩负起两个使命：一是通过水利发展，不断满足经济社会对水的需求；二是转变水利发展模式，建设节水型社会，推动经济增长方式的转变。让我们行动起来，为建设资源节约型和环境友好型社会而不懈努力！

据人民日报