发展改革委主任马凯解读“十一五”《规划纲要》

 

       十届全国人大四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》），是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领。《纲要》以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，以《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》为依据，贯彻落实党的十六大和十六届五中全会精神，准确把握国内外形势，提出了符合我国国情、顺应时代要求、凝聚人民意志的指导原则、发展目标和战略任务。有效实施并完成《纲要》提出的目标和任务，对今后五年我国经济社会发展转入科学发展轨道、走上社会和谐之路，进而实现全面建设小康社会的宏伟目标，具有十分重大的意义。

 

         一、《纲要》的编制是发扬民主、科学决策的过程

       党中央、国务院高度重视“十一五”规划编制工作，提出明确要求，要编制出一个适应改革开放新形势、使人耳目一新的规划纲要；要充分听取各方面意见，使《纲要》的编制过程，成为发扬民主、集思广益、科学决策的过程，成为集中民智、反映民意、凝聚民力的过程。在继承以往规划编制中有益做法的同时，创新性地开展了一系列活动：首次采取面向社会公开招标方式对“十一五”规划涉及的重大课题深入研究；请全国人民为“十一五”规划建言献策，５０００多普通百姓提出了许多真知灼见，不少建议被吸收到《纲要》中；全国人大、全国政协组织开展了一系列专题调研，并首次在人大会议召开之前组织全国人大代表提前审议；温家宝总理亲自主持召开了经济学家、企业家和农民代表、科教文卫体和民主党派四个座谈会听取对《纲要》的意见；经国务院批准成立了专门为“十一五”规划《纲要》提供咨询论证的专家委员会，形成的专家论证报告随同《纲要》一起报送全国人大，这也是我国规划编制历史上的第一次。

       《纲要》反映了发展社会主义市场经济和改革开放新形势的要求，总体上体现了宏观性、战略性和政策性。对主要依靠市场调节的领域，主要明确发展方向和政策导向，政府要创造良好的发展环境，使市场主体的行为方向尽可能与国家期望的方向相一致；在公共服务等政府履行职责的领域，提出的任务和目标又具有约束性，政府要运用公共资源全力完成。

 

        二、《纲要》的指导原则和发展目标

      《纲要》对“十五”时期的发展作出了两个基本判断，即“十五”时期是不平凡的五年；面向未来我们站在一个新的历史起点上。其所以得出这两个判断，一是“十五”期间我国经济社会发展面临的国际国内政治经济环境纷繁复杂，形势跌宕起伏，我们有效应对和化解了各种挑战与矛盾，取得了改革开放和现代化建设的新胜利；二是“十五”计划确定的主要目标提前完成，我国综合国力明显增强，人民生活明显改善，国际地位明显提高；三是党中央提出了树立科学发展观和构建社会主义和谐社会的重大战略思想，这不仅对当前，而且对中华民族的长远发展都具有深远的意义。

      《纲要》明确指出，“十一五”时期是全面建设小康社会的关键时期，具有承前启后的历史地位，既面临难得机遇，也存在严峻挑战。

      《纲要》全面分析了我国保持经济平稳较快发展和社会和谐进步的有利条件：消费结构升级、产业结构调整、城镇化发展等趋势，将为我国的发展提供巨大的市场空间；劳动力、国民储蓄、基础设施、产业配套能力、科技教育的基础等，为我国的发展提供了供给方面的有利条件；我国社会政治保持长期稳定，改革向纵深推进，国际环境总体稳定等，也为我国的发展提供了动力或保障。

    《纲要》分三个层面，特别强调了面临的困难和问题。一是制约我国发展的一些长期性深层次矛盾，如生产力还不发达，资源相对不足，生态环境比较脆弱，经济结构不合理，解决“三农”问题任务相当艰巨，就业压力较大，科技自主创新能力不强，影响发展的体制机制障碍亟待解决。这些问题，不是一个或两个五年规划就能解决的，但“十一五”时期必须取得阶段性进展。二是“十五”时期在快速发展中又出现了一些突出问题，如投资和消费关系不协调，部分行业盲目扩张、产能过剩，经济增长方式转变缓慢，能源资源消耗过大，环境污染加剧，城乡、区域发展差距和部分社会成员之间收入差距继续扩大，社会事业发展仍然滞后，影响社会稳定的因素还较多等。这些问题，是“十一五”必须着力解决的。三是国际环境复杂多变，对我国经济社会发展和安全提出了新的挑战。

      《纲要》贯穿“一条红线”的指导思想，坚持“六个必须”的指导原则。

       “一条红线”，就是要以科学发展观统领经济社会发展全局，把科学发展观的内涵和要求，全面贯彻落实到发展目标、发展重点、政策措施和重大工程等各个方面。

       “六个必须”，是《建议》提出的重要原则。要切实使经济社会发展转入科学发展的轨道，必须保持经济平稳较快发展，必须加快转变经济增长方式，必须提高自主创新能力，必须促进城乡区域协调发展，必须加强和谐社会建设，必须不断深化改革开放。 

       为了切实落实科学发展观，并真正做到“六个必须”，《纲要》提出了“六个立足”，进一步回答要什么样的增长、靠什么增长和怎样增长的问题，以进一步调整推动发展的思路，转变推动发展的方式，明确推动发展的政策导向。一是立足扩大国内需求推动发展，把扩大国内需求特别是消费需求作为基本立足点，促使经济增长由主要依靠投资和出口拉动，向消费与投资、内需与外需协调拉动转变。二是立足优化产业结构推动发展，把调整经济结构作为主线，促使经济增长由主要依靠工业带动和数量扩张带动，向三次产业协同带动和结构优化升级带动转变。三是立足节约资源保护环境推动发展，把促进经济增长方式根本转变作为着力点，促使经济增长由主要依靠增加资源投入带动，向主要依靠提高资源利用效率带动转变。四是立足增强自主创新能力推动发展，把增强自主创新能力作为国家战略，促使经济增长由主要依靠资金和物质要素投入带动，向主要依靠科技进步和人力资本带动转变。五是立足深化改革开放推动发展，把改革开放作为动力，促使经济增长由某些领域相当程度上依靠行政干预推动，向在国家宏观调控下更大程度发挥市场配置资源基础性作用转变。六是立足以人为本推动发展，把提高人民生活水平作为根本出发点和落脚点，促使发展由偏重于增加物质财富，向更加注重促进人的全面发展和经济社会的协调发展转变。

       综合考虑未来五年我国所处发展阶段、发展趋势、发展条件和面临的矛盾与挑战，根据实现又快又好发展的基本要求，并与全面建设小康社会的目标相衔接，《纲要》提出了９个方面的目标及３９个量化指标。《纲要》紧扣科学发展、和谐发展的主题，在规划指标的选择上，突出了人文和社会的，城乡和区域协调发展的，结构优化和投入效益的，保护资源和生态环境的，公共事业和公共服务的指标。２２个主要指标中，反映经济增长的只有两个，反映经济结构的有４个，反映人口资源环境的有８个，反映公共服务和人民生活的有８个。

      《纲要》将规划指标分为预期性和约束性两种不同的属性，既充分体现了社会主义市场经济条件下规划的特点，又强化了政府在公共服务和涉及公共利益领域的职责。预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现，政府要通过创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，并适时调整宏观调控的方向和力度，综合运用经济政策引导社会资源配置，努力争取实现。约束性指标是在预期性基础上进一步强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府与中央政府有关部门提出的工作要求。政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。同时，《纲要》提出，约束性指标要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核，其中耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少等指标，还要分解落实到各省、自治区、直辖市。这样，才能有效地引导各级地方政府不仅注重经济增长指标，更要注重能耗、耕地、排污等资源环境方面的指标。

 

        三、关于战略重点和主要任务

       《纲要》提出了“十一五”时期我国经济社会发展的战略重点和主要任务，指明了实现这些任务要坚持的基本方针以及新思想、新思路、新举措。

       建设社会主义新农村。全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村，《纲要》把解决好“三农”问题放在了各项战略任务的首位，提出要坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略，在积极稳妥地推进城镇化的同时，扎实稳步推进新农村建设。这体现了新阶段采取坚持统筹城乡发展基本方略，把发展农业生产力放在首位，着力改善农村面貌和扩大农村公共服务等措施，来破解“三农”问题的新思路、新举措。

       推进工业结构优化升级。实现工业化仍然是我国现代化进程中的历史性任务，但推进工业化的重点必须实现根本性转移，要从量的扩张为主，向质的提高和结构优化升级转变。《纲要》针对工业大而不强的突出问题，提出要坚持走新型工业化道路，坚持以市场为导向、企业为主体，把增强自主创新能力作为中心环节，继续发挥劳动密集型产业的竞争优势，调整优化产品结构、企业组织结构和产业布局，提升整体技术水平和综合竞争力，促进工业由大变强。

       加快发展服务业。发展服务业，提高服务业的比重和水平，既是实现工业化、走新型工业化道路的应有之义，也是当前降低能源资源消耗，减少交易成本，提高经济整体素质，扩大内需和促进就业的迫切需要。针对我国服务业发展滞后的问题，《纲要》把加快发展服务业放在突出位置，独立成篇，这是历次五年规划中所没有的。强调要坚持市场化、产业化、社会化方向，拓宽领域、扩大规模、优化结构、增强功能、规范市场，提高服务业的比重和水平。

      促进区域协调发展。《纲要》提出要根据资源环境的承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。这打破了长期以来把做大一个地区经济总量作为出发点和唯一目标来缩小地区差距的观念，体现了以人为本谋发展的理念，明确了缩小地区差距的导向，主要不是缩小地区间经济总量的差距，而是要缩小地区间公共服务和生活水平的差距。

       建设资源节约型、环境友好型社会。《纲要》从我国资源相对不足、生态环境脆弱的基本国情，以及资源环境与经济发展的矛盾已成为现阶段我国现代化建设主要矛盾之一出发，提出要落实节约资源和保护环境基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会。体现了在资源利用与资源节约上，要向节约为主转变；在生态事前保护与事后建设上，要向事前保护为主转变；在污染治理与污染预防上，要向预防为主转变的新思路，反映了在发展经济与尊重自然规律方面认识上的深化。

      实施科教兴国战略和人才强国战略。当代经济发展越来越呈现主要由资本、自然资源和简单劳动支撑，向主要由知识、技术、信息、管理和人力资本支撑转变的特点。适应这一趋势，《纲要》把科技、教育发展放在重要位置。提出要把科技进步和创新作为经济社会发展的重要推动力，把发展教育和培养德才兼备的高素质人才摆在更加突出的战略位置，深化体制改革，加大投入，加快科技教育发展，努力建设创新型国家和人力资本强国。

       深化体制改革。《纲要》既是发展的规划，也是改革的规划，通篇贯彻了深化体制改革的思想。提出要以转变政府职能和深化企业、财税、金融等改革为重点，加快完善社会主义市场经济体制，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。体现了把科学发展观作为推动改革的指导思想，改革的重点要与时俱进，以及必须全面配套推进各项改革的总体思路。

      实施互利共赢的开放战略。适应对外开放新形势和统筹国内发展与对外开放的要求，《纲要》立足全球视野，把实施互利共赢开放战略上升到统领对外开放的高度。提出要坚持对外开放基本国策，在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际经济技术合作和竞争，更好地促进国内发展与改革，切实维护国家经济安全。要加快转变对外贸易增长方式，促进对外贸易由数量增加为主向质量提高为主转变。要提高利用外资质量，把利用外资同提升国内产业结构、技术水平结合起来。

       加强社会主义和谐社会建设。构建社会主义和谐社会，是我们党从全面建设小康社会的全局出发，着眼于我国社会结构和社会组织形态已经和正在发生的深刻变化，提出的又一重大战略思想和重大任务。构建和谐社会是我们始终追求和长期奋斗的目标，《纲要》强调，“十一五”时期，要从解决人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题入手，扎实推进和谐社会建设。这充分体现了更加注重社会发展，更加注重社会公平，更加注重公共服务的发展理念。从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的总体思路出发，《纲要》阐述了加强社会主义民主政治建设，加强社会主义文化建设，加强国防和军队建设的主要任务。根据中央《建议》，《纲要》阐述了保持香港、澳门长期繁荣稳定、推进两岸关系发展和祖国统一大业的任务。