中国高教发展基本形势与若干政策
国家教育发展研究中心主任      张力

　　一、国际教育发展方向和中国全面建设小康社会形势
回顾20世纪后30年，国际社会出现了与教育相关的三次革命性变化，对于各国的教育发展和政策方向有着深远的影响。
第一次变化，是20世纪70年代国际组织倡导的终身学习理念。与原来一次性正规学历教育相比，人们可以通过不同方式进行学习，而且贯穿于一生。联合国教科文组织(UNESCO)1972年的《学会生存》和1996年的《教育：财富蕴藏其中》报告，奠定了共识的基础。经济合作发展组织(OECD)认为，经过“全民教育”阶段，应推动“全民终身教育”。世界银行也对发展中国家终身学习实践进行了分析，不少国家纷纷制定终身学习有关的法律与政策。中国1995年颁布的《教育法》正式确认了终身教育，现已成为教育宏观政策的一个重点。
　　第二次变化，是20世纪80年代兴起的以计算机网络为核心的新信息通讯技术革命(NICT)。数字化学习可能涉及人类知识结构的重组，大大拓展了学习的时间与空间，促使优质资源广泛共享，适应了现代社会结构从“科层制”向“扁平化”、“网格化”演变的需要。多年来，中国一直在因地制宜地推动教育信息化的建设，在中小学现代远程教育和高等学校教学科研网络建设等方面取得了长足进展。
　　第三次变化，是20世纪90年代出现的世界贸易组织(WTO)的教育服务贸易，也就是服务贸易总协议(GATS)中的第五项。它使得某些教育不再是公共福利事业，成为可被购买甚至跨境交易的服务，这无疑改变了教育属性，也拓展了社会、个人支持和投资教育的渠道。中国签订了教育服务贸易减让表，对非义务教育领域的留学、合作办学和聘用国外教师等做出了承诺，准备在教育对外开放上迈出更大的步伐。
　　进入21世纪以来，国际经济、政治、文化格局发生新的变化，联合国的千年发展目标(MDGs)和“可持续发展十年”，均对教育发展提出了新的要求。在可持续发展及其国际合作等重大问题上，中国政府已经做出了符合本国国情的决策。近年来，中央政府积极提倡坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观，对教育在可持续发展中的战略地位提出了新的要求。这也预示着，21世纪初肇始的第四次革命性变化，可能是“可持续发展的教育”。
　　从现在起到2020年，中国正在全面建设惠及十几亿人口的小康社会，从长远说，还要构建社会主义和谐社会。在这一历史进程中，教育始终关系着人力资源开发的大局。2004年，中国人均国内生产总值(GDP)接近1300美元，2020年争取达到3000美元以上。届时劳动力结构的变化趋势是：第一产业比例下降一半左右，第二产业稳步略升，第三产业显著上升。中国人口多，底子薄，资源不足，必须走新型工业化道路，建设节约型、环境友好型的社会。说到底，还是要靠劳动者素质和科技进步水平的提高。受完九年义务教育和职业教育培训的劳动力，基本满足第一、二产业许多岗位的需要，但是第三产业和技术升级后的第二产业更多地需要高中阶段甚至高等教育的毕业生。
　　目前，中国每年提供的就业岗位约为7.5亿个，而发达国家所提供的就业岗位加起来也只有4.3亿个。所以，中国面临的是全球最大的、最为持续的就业压力，而且，2004年我国人口城镇化率为41.8%，估计到2020年可能接近60%，同时，地区和城乡之间的经济社会发展仍不平衡，直接影响着教育布局结构的变化。
　　全面建设小康社会是一个艰难过程，教育在这个过程中非常重要。也就是说，如果没有足够数量的高素质人才做基础，中国现代化的进程就会受到比较严重的影响。为此，中国政府已经对中长期教育事业提出了三大历史性任务，即“构建体系”、“培养人才”和“知识贡献”，其中，高等教育的任务非常重要，因为高校肩负着培养造就数以千万计专门人才和一大批拔尖创新人才的历史使命，必须为社会主义的物质文明、精神文明和政治文明作出应有的贡献。
　　
二、中国高等教育持续发展的基础条件
　　按照世界银行分类比较，中国目前处在中下收入国家的水平，其中，中国初等教育入学率比中上等收入国家水平要好，但中等教育(初中加上高中)的毛入学率以及高等教育毛入学率，还落后于中上收入国家平均水平。从高中阶段以上教育供给能力来看，中国要赶上发达国家目前的比例水平，估计至少还需要30年左右。
　　从公民需求来看，中国城镇居民可支配收入和农民人均纯收入之比，2004年已达到3.2：1，不同阶层收入差距也十分显著。在非义务教育阶段，高收入阶层对教育成本分担有足够的支付能力，往往比低收入阶层选择上学的余地多。家境贫寒、成绩很好的学生，如果没有支付学费的能力，而国家资助又不到位，就可能失去学习机会。政府必须对低收入阶层的成绩优秀学生给予足够的资助，将教育公平优先体现在义务教育阶段，而在非义务教育阶段需要依据国情逐渐推进。在保障公共教育权利方面，政府所要负的责任，既不是无边界的，也不能标准太低。
　　因此，教育发展面临的一个关键性问题，就是政府职能转变的方向与力度，也就是在社会管理和公共服务领域中的政府责任合理定位问题。随着行政体制改革的深化和公共财政制度的建立，政府、学校包括大学和社会之间的多方面关系势必更加复杂，需要逐渐地理顺，这对教育的持续发展影响非常深远。
　　公共教育经费占GDP比例，往往是衡量一国政府对公共教育事业支持能力和重视程度的重要指标。2001年，全世界这一指标的平均值为4.4%，高于上世纪90年代初4%的水平，其中，低收入国家大体在2.8%-3.5%，而高收入国家超过了5%。尽管1993年中国政府发布的《中国教育改革和发展纲要》要求中国到2000年这一指标要达到4%，结果并没有实现，到了2003年也仅仅达到3.28%。其主要原因是，虽然中央本级财政做出很大努力，但是不少地方政府没能依法做到“教育财政拨款的增长高于财政经常性收入的增长”，也就是说，有些地方财政“蛋糕”做大以后，并没有切出更多的份额给教育事业。
　　由于社会主义市场经济刚刚建立，中国公共财政体系还不健全，在公共教育投入方面的最大问题是缺乏刚性，增幅很不稳定。与世界水平相比，政府增长教育经费还存在着较大空间；但是，社会教育投入已逐渐接近“天花板”，而且，有些地方严峻的问题还不完全是缺钱，制度性障碍导致了低效浪费现象，也成为制约教育持续发展的“瓶颈”。
　　当前，中央政府明确要求，政府在社会管理和公共服务等方面的权力责任要更加对称。政府的“主动作为”，重点在于全力支持免费义务教育、确保国防建设和重大工程人才需求、保障弱势群体学习权利；政府的“有所作为”，应选择基础学科、边远艰苦行业、市场不好调节的部分，予以适当的扶持；政府的“委托作为”，应选择政府该作为但力不从心或为了提高效率，委托授权给第三部门或民营机构来做；政府“不需作为”，就引入社会参与和必要的竞争机制，政府仅制定规则，适当监管就可以了。
　　此外，中国公办学校数量和在校生规模占有绝对优势，民办教育处于起步状态，公办学校与民办学校共同发展的格局还没有完全形成，今后高等教育的持续发展，势必需要教育投入和办学主体的多元化。因为世界上多数国家很难把优质资源长期集中在公办教育系统，尤其是非义务教育阶段，如果都靠财政拨款支持，只有达到福利国家水平才行。即使在几十年后，中国的经济实力和制度环境也不可能比照福利国家，只能走因地制宜的路子，不同地区可能会根据本地情况来选择不同的发展模式。
　　目前，中国的高等教育生均经费支出与人均GDP之比(生均教育经费指数超过1)、学费占高校总支出之比(不少地区公办高等职业院校基本上靠学费支撑)、学费占居民年收入之比等项指标，仍带有典型的发展中国家特征，与发达国家的差距十分明显。而许多地区不顾客观办学条件、盲目扩大招生规模的冲动行为，特别有些是由政府行政所驱动的，对国家、社会和学习者个人恐怕都不是什么好事。正是由于这么多外部因素制约着高等教育的发展，将来的学费标准，有可能既与学生考试成绩水平相关，也与政府投入力度、家庭成本分担能力密切相关。比较理想的选择是，高等教育规模的扩展，应该兼顾区域产业结构特点尤其是吸纳程度、各级财政拨款的支持条件以及社会分担成本的承受能力，循序渐进，量力而行，否则会付出很大代价，既有教育质量方面的问题，又有就业方面的困难。
　　
三、中国不同类型高等学校的合理定位
　　进入21世纪以来，知识经济和新技术革命已经开始冲击传统的高等教育学科专业，现在有些国家和地区出现了“知识性失业”、“过度教育”的现象，对于学科专业设置及调整都会产生深刻影响。在中国计划经济体制条件下，政府通过指令性计划来全面调节人才的供需；在体制转型的时期，政府可以通过指导性计划来弹性地调节人才供需，同时，随着劳动力市场的发育，出现了与个人回报率相关的均衡工资概念。一个人选择受什么样的教育，不完全看政府指导性计划，越来越关注报酬水平。到了市场经济比较完善的阶段，政府将是淡出的，既不通过指令性计划也不通过指导性计划，而是靠劳动力市场均衡工资水平来调节，政府只是监管其信息渠道的通畅，受众和供方的信息对称。
　　在人才资源逐渐通过市场机制配置的大背景下，中国高校还面临着从精英化向大众化发展的特定阶段问题，更应该思考一下自身的定位。这是一个非常深刻复杂的问题。所谓精英化的高等教育，就是高等教育毛入学率只占同龄人口的15%以下；大众化阶段的毛入学率占同龄人口15%-50%；到了普及化阶段，毛入学率则应占同龄人口50%以上。现在，能够达到普及化的国家20多个，许多欧洲国家还处于大众化阶段。发展中国家达到大众化水平的大致有四五十个国家。中国高等教育在大规模扩招以后，虽然在学人数总规模居于世界第一，但由于学龄人口基数庞大，毛入学率仍排在全世界70多位。
　　进入大众化阶段后，高等学校的布局结构、校均规模、学生层次、经费收支结构均发生了程度不同的变化，而且与学校的定位密切相关，如果没有特色，没有质量标准的话，想生存下去都不太容易，更不要说发展、可持续发展了。所以，生存、发展、可持续发展，是对高等教育定位的最大的驱动力，并不是政府指令要求学校如何定位，而是学校未来发展的必然选择。而且，预计从2010年到2020年，当中国高等教育毛入学率处于30%-40%之间时，估计这一矛盾和问题会显得越来越突出，甚至迫使一部分固步自封的公办或民办高校“重新洗牌”。
　　传统的分类，按照学术研究水平的高低来区分，从高职院校到可以培养博士的院校，形成了一个“金字塔”，这在工业化前期、中期，与社会就业结构是相适应的。但在工业化以后的知识经济时代，社会就业结构处于多样化的态势，组织结构扁平化、网格化，必须从新的视角估量以往居于“塔尖”的研究型大学和“底层”的技能型高职高专院校的相互协调问题，也是一个战略选择的问题。1997年UNESCO发布的新的“国际教育标准分类(ISCED)”，实际上是搭建了一个从零级学前教育到六级研究生教育的流程。在高等教育阶段，把高职高专与本科作为并列的两种类型，而不是高低层次的区分，这既是各国现状的真实写照，也为进一步完善教育体系提供了参考依据。
　　实践表明，除人口少的国家外，人口多的国家若实现高等教育大众化，几乎不可能完全靠发展四年制本科和研究性学历教育。21世纪初全球劳动力和人才市场的信息也显示，面大量广的，终归是在岗培训、转岗培训、继续教育，还包括短期性、社区性、实用性的高等职业教育，及专业性研究生学位，越来越形成广谱的优势。但是，现在中国的家长、学校、企业和社会用人部门还远没有达到这样的共识，在许多方面，仍然把学术研究性的教育当成唯一修成正果的途径，这与中国转型时期用人部门非理性化和制度不甚健全有直接关系。
　　OECD经过多年调查发现，多数中等收入以上的国家在考虑执行终身教育政策时，始终以公众的谋生和就业为主要导向，这种终身教育最具生命力，而由闲暇的兴趣与爱好所驱动的学习活动一直处于支流的地位，而且，大量的终身教育活动都在正规学校系统、企业培训部门和工作岗位中进行，这对我们调整高等教育办学方向很有启发。今后，中国人的终身教育，包括高等教育，势必以谋生和就业为导向。高等学校除了面向应届高中毕业生以外，还要使更加弹性、灵活、多样化的学习制度惠及社会上有条件而且愿意学习的人群，尤其是在非正规教育及非学历教育领域，不同类型的高等学校都有可能占领一席之地，从而成为中国构建世界上最大的终身学习平台的重要组成部分。
　　一流研究型大学固然是中国政府和高等教育界正在努力争取的一个大方向，同时，我们也要有雄心壮志，打造世界一流的短期性的、社区性的高等职业教育，大力发展符合国情的大学后继续教育和高中后培训。为此，企业和社会用人部门与学校应当在实用性、技能型人才的培养和培训方面携手并进，促使不同类型的高校办出各自特色。高校不一定全都朝着综合化方向发展，而是采取主干学科专业建设与适应社会岗位群需求相结合的方式，在发展战略上有取有舍。为了培植各类高等学校合理定位、在不同领域争创一流的有效机制，我们还要进一步探讨现代大学制度的深层次问题，包括产权明晰和内部治理结构等，还要进一步健全多样化、多层面的评估体系，在政策引导和制度创新上迈出更大步伐。