新的一年寻求新的跨越

——以三中全会精神为指导加快全国高校后勤社会化改革

教育部发展规划司高校后勤改革处   朱宝铜

 
    中国高校后勤社会化改革已经进行了四年，取得了举世公认的成就，但由于体制性的桎梏和深层次矛盾尚未解决，目前改革的步伐缓慢，有些人甚至对改革方向产生迷茫、动摇。认真学习领会党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神，有助于我们认清改革的方向,明确改革目标和任务，坚定改革的信心，理清继续深化改革的思路。

 
领会《决定》精髓

认清国家经济体制改革的总趋向

 
    党的十六届三中全会《决定》是中国改革史上具有里程碑意义的重要文献，是指导我国今后一个时期经济体制改革的纲领性文件，其中直接对推进中国高校后勤社会化改革持续深入进行具有方向性指导意义的，主要集中表现在以下三个方面：
 

一、建设统一开放、竞争有序的现代市场体系

     十六届三中全会《决定》进一步强调了市场在资源配置中的基础地位，并强调完善社会主义市场经济的主要任务之一就是建立统一开放竞争有序的现代市场体系，完善宏观调控体系，行政管理体制和经济法律制度，第一次提出允许“非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业以及其他行业和领域”；第一次提到“非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享有同等待遇”。建设全国统一市场，就是要使过去那种政府对国有企业进行或明或暗的保护和倾斜，而其他各类配置企业在行业准入、资源获得、市场开拓等方面受到抑制的状况得到根本扭转，就是要打破行业垄断和地区封锁，就是要维护和健全市场秩序，确保更大程度地发挥市场在资源配置中的基础作用。

二、明确股份制是公有制的主要实现形式

    长期以来，股份制被认为是资本主义的，与公有制格格不入。其实，股份制只是现代企业的一种资本组织形式，资本主义可以用，社会主义也可以用。实践证明，股份制具有其他经济形式无法取代的优势。推行股份制能够放大国有资本功能，增强国有经济的控制力、影响力和带动力；有利于国有资本流动重组，实现国有资产保值增值；有利于国有企业转换经营机制，成为独立的法人实体和真正的市场主体。
    党的十四大和十五大都对股份制给予了不同程度的肯定。十六届三中全会第一次提出“大力发展混合所有制”，“使股份制成为公有制的主要实现形式”。这一观点的提出，进一步明确了今后国有企业改革的基本方向和主要体制模式就是股份制。

三、建立健全现代产权制度

    党的十六届三中全会《决定》首次提出产权是所有制的核心和主要内容，要建立“归属清晰、权责分明、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。
    产权归属清晰是现代企业制度的首要特征。企业出资人真正到位，产权归属清晰，才能有效地形成一个个明晰的财产所有者的企业财产权，从而使企业成为享有民事权利，承担民事责任的法人实体，企业也才得以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏，对出资者承担资产保值增值的责任。产权的顺畅流转，不仅有利于企业开展资本运营，提高企业效益，而且有利于推进各种性质的资本间的收购、兼并、相互参股，实现投资主体多元化，形成良好的企业财产组织形式和规范的法人治理结构。产权的法律保护，就是针对我国已经由单一公有产权被包括公有产权，私有产权以及其他各种形式的混合所有制产权在内的多元化产权所取代，进一步明确界定各类产权，并进行依法保护。
   因此，建立健全现代产权制度，有利于维护公有制产权，保护私有财产权，巩固公有经济的主体地位，促进非公有经济和混合所有制经济的发展。
根据三中全会精神，我国今后经济领域的总体改革趋向已十分清晰，这就是：建立完善的现代市场体系、宏观调控体系、行政管理制度和经济法律制度，并且对国有企业进行多元化产权制度改革，使我国走向完全的市场经济。这种完全的市场经济的一个重要特征就是除了国家法律禁入的少数领域外，一切垄断的藩篱将全部拆除，所有合法的市场经营主体都将在一个统一开放、竞争有序的环境下进行公平竞争，市场将起到资源配置的基础作用。明确这一改革的趋向，有助于我们理清下一步高校后勤社会化改革的基本思路。

 
顺应国家改革大势

明确高校后勤社会化改革的目标和任务

    高校后勤社会化改革既是我国高等教育体制改革一项重大举措，也属于我国市场经济改革的一部分。随着改革开放和高等教育的发展，围绕高校后勤保障，形成了一个巨大的商品流通和消费服务市场。这一市场不是独立的，它与其他市场相互贯通，并且是整个国家市场体系中的一部分。这一市场的建立、运营、管理和发展无法脱离国家市场经济整体改革发展方向，另搞一套。高校后勤社会化改革的方向就是将国家和学校办后勤的职能逐渐交给社会，使学校能够集中精力抓教学科研。这一方向与市场经济改革中国有企业主业辅业分离，改变企业办社会的方向和原则完全一致。因此，高校后勤社会化改革的目标和任务的确定，必须以党的十六届三中全会精神为指导，顺应国家改革大势，而不应与之南辕北辙。

一、确立改革的目标模式

    确立目标模式是规划任何社会工程的一项十分关键的程序。目标模式是否明晰正确，能否被参加改革的人们所普遍知晓和认同，直接影响改革的进程和成败。
    当前，高校后勤改革开始踌躇不前的一个重要原因，就是改革没有一个明确的目标模式。以往的改革文件曾提出要建立“新型高校后勤保障体系”。这一体系的内涵应是改革的目标模式，但时至今日尚未给予明确的表述。
    改革初期，在摸着石头过河，缺乏对相关理论的研究和实践探索的阶段，很难对“新型高校后勤保障体系”的内涵进行具体的表述。如今，经过四年对改革理论的研究和实践探索，在党的十六届三中全会已经从理论上确立了市场是资源配置的基础，国家整体经济向完全的市场经济过渡，国有企业改革开始强行跨越过去被认为无法逾越的鸿沟，正在取得举事瞩目的变革，国家其他各项改革进展都在日新月异的形势下，应当可以，也十分必要抓紧对“新型高校后勤保障体系”的具体内涵，这一高校后勤社会化改革的目标模式进行具体表述。
    我国高等教育的规模名列世界首位，穷国办大教育的国情，决定了学校或者政府办后勤，都无法支撑高等教育的发展。高校后勤社会化改革就是要从根本上转变办学模式，保证我国高等教育事业的快速发展。从理论上讲，采取后勤服务市场化的办法实现办学模式的转变，有利于后勤资源的优化配置；从实践来看，已有越来越多的高校引入社会力量参与后勤服务经营，大多数新建校区及部分规模较小的学校不再自办后勤，全面采取了市场化的服务方式，运行良好。这些事实证明实行市场化是可行性的；三中全会《决定》，也要求加快建设全国统一市场，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。因此，从长远来看，转变办学模式，实现高校后勤社会化的最佳选择应是走市场化的道路。
    据此，新型高校后勤保障体系的内涵可阐述为：“市场提供服务，学校自主选择，国家宏观调控，行业自律管理，政府、学校和社会监督管理”。这一新型高校后勤保障体系就是高校后勤社会化改革的目标模式。这个目标模式与整个国家经济改革的目标和思路完全一致。确立起这样一个清晰的目标模式，对下一步推进高校后勤社会化改革具有十分重要的意义。

二、明确改革的主要任务

   目标模式确立以后，下一步深化改革就应根据目标模式的内容和要求开展工作，主要有三项任务：

（一）推进后勤实体的企业化建设

   目前，绝大多数高校的后勤服务实体并未与学校实现彻底分离。在法律上，二者之间仍存在着连带责任。如同国有企业主辅业分离改革之初，实行内部承包制一样，甲乙方的契约关系只是内部规定的管理规则。实践证明，这种内部承包制有诸多难以克服的弊端。高校后勤改革实践也证明，后勤服务实体不彻底与学校分离，必然带来垄断经营，不但限制后勤服务实体的提高和发展，也无法充分利用社会优质资源。如此下去，学校永远无法摆脱办后勤的负担，也不可能形成开放、规范的后勤服务市场，不但改革不会有新的突破，还有可能出现走回头路的现象。因此，走市场化的道路，由市场提供后勤服务，首先就要使后勤实体与学校彻底分离。
    后勤实体注册企业法人是实现与学校彻底分离的唯一有效的办法。在市场经济条件下，后勤服务是一种经营活动。按照国家的法制规定，从事经营活动的主体必须是具有独立法人地位的经济实体，否则，不能独立承担经营风险和法律责任，就没有资格作为市场主体，参与正常的经营活动和市场竞争。后勤实体注册为独立企业法人，既可以实现与学校的分离，也可以象社会企业一样从事经营活动，同时还为建立和完善开放、规范的高校后勤服务市场创造了条件。
    因此，对于有必要建立后勤服务实体的高校来讲（具备条件的高校可以直接实现后勤服务市场化，不一定要成立后勤实体），深化改革的一项重要任务就是创造条件，逐步将后勤实体注册为能自主经营、自担风险的企业法人，使其成为真正具有独立法人地位的企业。同时，使后勤服务实体按照企业管理和运营的要求加强内部建设。

（二）推进后勤实体的产权多元化改革

    高校后勤实体的产权多元化改革，就是按照十六届三中全会关于推进国企改革的精神和思路，大力发展学校国有资本、集体资本和非公有资本（后勤企业管理者和骨干职工个人出资或社会民营资本）等参股的混合所有制企业，建立“归属明晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。这是今后国有企业改革的基本方向，也同样是高校后勤企业组建和改制的基本模式。
    近些年，各高校虽然对后勤服务进行了剥离放权和承包经营，有些学校还进行了法人注册，但大多没有解决产权这一核心问题，即使成立了股份制企业，由于学校“一股独大”，后勤企业仍无法割断与学校的“脐带”，也无法建立起与市场经济相适应的公司法人治理结构及运行机制，无法从根本上改变政府和学校办后勤的状况，无法彻底打破高校后勤服务市场的垄断。
   高校后勤实体进行多元化产权制度改革，虽然混合了多种经济成分，却有助于明确责任主体，利益主体和风险主体，减少行政干预，实现校企分开，向真正意义的现代企业制度迈进。此外，让作为高校后勤企业创业主体和运营主体的企业管理者和骨干职工成为后勤企业的出资人，使企业的生存发展与他们的利益息息相关，也会有效地调动他们焕发出创业和创新的激情，并将这种激情转化为推动后勤企业健康发展的无穷智慧和强大动力。

（三）构建开放、规范的高校后勤服务市场体系

    我国高校后勤最主要的弊端之一就是垄断经营。在垄断经营的情况下，不但社会优质资源无法进入学校参与服务，后勤服务部门没有竞争压力，也无法保证持续提高服务质量和水平，近年来，许多高校探索建立内部竞争机制，取得了一定的成效。但是，实践证明其作用是有限的。因此，深化改革必须逐步开放市场，建立起真正的市场竞争机制，促使后勤资源在全社会范围内实现优化配置。
   但是，简单地开放后勤服务市场，依然有可能存在垄断行为和出现恶性竞争。因此，在开放市场的同时，还应规范市场，并建立起有效的市场监督机制。比如，要明确政府和学校的职责、监管权限和方式；建立后勤服务企业的资质认证、市场准入和退出规则、高校后勤服务质量评价体系；建立并规范行业协会；完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系等。这方面的工作十分重要，目前尚比较薄弱，必须加紧进行。否则，即使开放了后勤服务市场，市场机制的作用也同样难以充分发挥，还有可能引发不稳定的问题。
   为此，下一步深化高校后勤社会化改革，政府和学校应逐步淡出资源配置的舞台，使高校后勤服务市场按照市场经济的法则和本质来建立和运行。政府和学校应充分发挥自身的优势，努力创造一个开放、规范、竞争有序、监管严密的市场环境。逐步开放后勤服务市场，使诸多的服务企业，不论是学校分离出来的，还是社会参与进来的，都站在同一起跑线上公平竞争，通过优胜劣汰，物竞天择来实现教育服务保障资源的优化配置和办学效益的最大化。
   以上三项任务，是建立新型高校后勤保障体系的基础工作。在这一基础上，后勤资源将在市场竞争机制的作用下，自然进行优化配置，专业化、集约化、产业化也会在市场机制的作用下自然形成。目前，对有些高校来讲，以上三项基础工作已初步到位，或很快就能到位；对少数条件不具备的高校来讲还需要若干年的努力。各地、各高校的情况千差万别，存在着许多特殊情况，具体做法和改革进度，还要根据各自的情况，实事求是、因地制宜。

 
从实际出发

深入研究和解决阻碍改革的深层次问题

 
   高校后勤社会化改革既有管理体制改革，又有运行机制改革；既涉及经济基础，又涉及上层建筑；既要遵循经济规律，又要遵循教育规律，既要利用社会资源；又要保证学校稳定，是一项极其复杂的系统工程。在推进改革过程中，必然要遇到一些难点问题。解决难点问题如同清除改革前进道路上的障碍，是推进改革的一项重要工作。因此，明确改革的目标和任务后，还必须深入研究解决那些影响和阻碍改革的深层次问题和矛盾。

一、 消除思想观念误区

   当前对高校后勤改革在思想认识上还存在着许多误区，严重制约着改革的进程，必须加以研究和解决。

误区一——高校后勤实体应“姓教”

    高校后勤实体是否姓“教”，一直被很多人作为衡量改革方向正确与否的标准，其理由是高校后勤服务具有公益性，由社会企业提供后勤服务，公益性将得不到保证，稳定就要受到影响，这是观念上的重大误区。
    笔者认为，从长远看，为学校提供后勤服务的企业，应当是彻底脱离学校的企业或社会企业。否则，学校既掌握着市场，又要对服务企业的生存负责，就会导致市场与企业运做的不规范，影响后勤资源的优化配置。“公益性”不能由企业体现，而应由政府体现。企业要遵循市场规律运做，自负盈亏，体现公益性就无法生存。要使企业遵循教育规律，微利经营，不应采取行政的办法，而应通过规范市场、发挥市场机制的作用，以及政府的优惠政策和投入来实现。只要建立好规范的、监管严密的后勤服务市场体系，完全可以控制企业的不正当行为，保证学校的稳定。
    在我国社会主义市场经济理论提出之初，也曾有人提出过姓“社”还是姓“资”的问题，担心企业因追求利润的最大化，会影响产品和服务质量，社会将出现分化和蜕变。实践证明，这种担心是不必的。近些年来，一些新校区和大学城通过社会招标引入社会专业管理公司为学校提供后勤服务，实行市场化竞争，企业化运营，仍然执行政府和学校的限价和监督管理，大都能够提供令师生满意的高质量服务。这是因为传统的经营服务模式效率低下，在政府和学校的限价标准下，没有多少利润空间，而采用新的管理体制和运营机制，后勤资源得到优化配置后，会降低成本，产生利润。因此，借用市场经济这只看不见的手，会比后勤实体姓“教”的结果更好。这已被我国25年来的市场经济改革实践所证明。

误区二 ——产权制度改革必然导致国有资产流失

    由于近年来在国有企业改制中出现国有资产流失问题，因此，一谈到企业产权制度改革，人们马上就容易与国有资产流失联系起来，对后勤企业产权制度改革望而怯步。
   其实，高校后勤实体产权制改革的主要目的正是为了通过焕发后勤企业的活力，增加企业的经营利润，从根本上实现学校国有资产的保值增值。所谓国有资产流失，一般问题主要出在产权制度改革中，国有资产的低价估算折抵股权或出售上。只要严格按照国家的有关规定，并根据企业发展的实际情况和市场规则办事，是完全可以避免的。另外，在企业内部职工持股方式上，因为国家早已承认国有企业骨干职工对企业资产增值做出的贡献，早有政策法规对国有企业经营管理者和骨干职工持股资金来源做了详细规定。这些来源包括：自己出资，身份置换补偿金，企业奖金折股、工资折股、期权期股，借贷投入，承债转股，技术持股等。高校后勤实体在改制中，只要认真学习领会国家的有关规定，就不难避免国有资产流失问题。

误区三 ———政府比市场更有效

    长期以来，高校后勤资源的配置不是通过市场而是依靠政府部门的行政命令来进行的。因此，在后勤资源的配置中，人们往往习惯认为政府比市场更有效，过份依赖政府的作用，形成政府“职能错位”和“万能政府”观念。这是过去长期的计划经济体制和高等教育管理体制给人们造成的观念误区。事实上，实践已经证明以往的做法是不科学的。为此，三中全会《决定》已对转变政府经济管理职能提出了明确要求。在高校后勤资源配置中，政府的职能应该是为后勤服务市场的正常运行提供平台，提供各种服务，对市场进行宏观调控和监督管理，而不是越俎代庖。因此，高校后勤社会化改革的重要内容之一就是转变政府和学校的职能。

二、克服利益和权利的障碍

   由于过去在长期计划体制下，政府、学校办后勤而形成了一个庞大的利益群体，这一群体的利益是建立在对所属的后勤系统的直接控制和本校后勤服务市场绝对垄断基础上的。高校后勤社会化改革如果真正到位，必然要导致利益和权利的重新分配。一旦市场放开，后勤服务实体与学校分离并成为企业后，有些部门就要撤消，有些位置就要消失，领导怕丢权，后勤实体怕丢市场，干部怕没位，职工怕下岗。因此，改革必然会遇到利益受到影响的群体的阻碍。这是造成多数高校后勤改革仅仅局限于形式上的剥离，一般内部承包经营和租赁，仅停留在组建准企业化的后勤集团，而不愿去推动产权制度改革，不愿注册企业法人，不愿引入市场竞争的重要原因之一。深化改革必须妥善处理各种矛盾，采取科学的办法克服来自各方面的阻力。否则，高校后勤社会化改革将难以深化。

三、加强配套改革和配套服务

   高校后勤社会化改革是一项牵涉面广泛的重大改革，需要一系列改革和服务与之配套，才能保证这项改革健康、有序地进行。

1、关于税收优惠问题

    能否继续享受税收优惠是目前高校后勤实体进行法人注册，实行企业化运营的最大顾虑，需要认真研究解决。
    关于后勤实体是否应当享受税收优惠政策的问题，一直有不同看法。通常认为，因为高校后勤服务具有公益性，进入高校后勤服务市场的企业，一方面应当执行政府限价，另一方面应该享受税收优惠政策；但也有人认为，税收优惠政策不利于高教后勤服务市场体系的建立和发展，与我国总体改革趋势也不相宜，税收优惠政策应该取消，由“暗补”改为“明补”，即对在校学生直接给予补贴，所有的后勤服务一律按照市场价格。笔者认为，后一种做法从理论上讲，有利于高校后勤服务市场的建立和完善，从实际操作上看，也比较简单。但是，目前采取这种做法尚存在一些具体困难，特别是后勤服务实体的生存将面临着很大的危机。因此，暂时无法实行，还需要一定的过渡期。当前，应当做的是落实好现有的优惠政策。

2、 关于“老人”的问题

    这一问题带来后勤实体运营成本高、难于管理、难以与学校彻底剥离等一系列问题，是制约改革深化的重大障碍，无法回避，又难以解决。笔者认为，解决“老人”问题，应在“老人老办法，新人新办法”的基本原则范围内，有所创新和突破。基本思路是转变“老人”身份，将“老人”变为“新人”。具体做法可以采取让“老人”内退后，重新竟聘上岗的方式；也可采取将“老人”高出“新人”的工资部分由学校补贴，进入后勤实体的“老人”一律按照“新人”待遇的做法；有条件的学校也可借鉴国企改革老职工身份置换一次补偿的办法。以上做法，并不会给学校带来负担，分清责任后，依然是以资产和市场养人，但有利于改革的深化。

3、 加强后勤企业人力资源的培养和优化

    高校后勤企业职业经理人的缺失和人力资源的匮乏使多数高校后勤企业难以适应市场竞争和企业化运营的要求，这是一个不容忽视的问题。因此在推进改革的过程中，应重视建立企业内部人才竞争淘汰机制、人才培养机制和充分利用社会智力资源的机制。

4、转变政府管理职能，加强行业管理

    面对推进改革、加强管理的大量工作，仅靠目前教育行政部门的力量远远不够。同时，改革完成以后，政府也不宜管理后勤服务企业。根据三中全会《决定》提出的转变政府经济管理职能和按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织的要求，应尽快建立高校后勤协会，加强行业自律管理，协助政府推进改革。

 
抓住当前有利时机 开拓进取

争取高校后勤社会化改革的新突破

 
    高校后勤社会化改革是我国高等教育领域和经济领域的一场深刻变革，由于前进道路上无数的阻力，改革必然如逆水行舟，不进则退。纵观国内外的形势发展，倒退是没有出路的，特别是随着我国加入WTO，我国将开放除一些涉及国家安全和经济命脉外的几乎所有行业。虽然我国的高等教育还将享受有限的保护，但高校后勤服务市场不属保护的领域，其与高等教育本身相比、将面临更加巨大的冲击和挑战。面对这一形势，如不抓紧深化改革，势必会使高校陷入被动局面。党的十六届三中全会《决定》为我们推进高校后勤改革指明了方向，提供了良好的政策环境，我们决不能再徘徊不前，必须抓住当前的有利时机，解放思想，深入研究，大胆探索，争取高校后勤社会化改革的新突破。

一、选择下一步高校后勤社会化改革突破口

    建立新型高校后勤保障体系，需要进行高校后勤服务的市场体系建设，后勤服务实体的企业化建设和产权多元化改革，以及相关行政体制、法律制度等配套改革。深化改革的复杂性和艰巨性决定必须准确选择改革的突破口。改革突破口的选择，主要应结合改革目标，从那些牵动全局，对推动整体改革起关键性作用，而且急需改、容易改、见效快的中心环节上考虑。
   从诸多改革环节看，后勤实体注册企业法人，可带动高校后勤服务市场体系建设，企业化运营和产权多元化改革以及其他相配套的行政管理制度和法律制度的变革，促使改革产生新的重大突破。因此，目前就大多数高校的实际情况来看，改革的突破点应选择后勤实体的法人注册。

二、研究制定改革方案，积极进行改革试点工作

     当前，制订改革实施方案，抓好改革试点，是推进改革一项十分关键的工作。下一步，应由政府牵头，组织有关方面，参考国家市场经济体制改革和国有企业改制的做法，抓紧研究设计进一步深化改革的实施方案。同时，在几类不同地区，选择一批改革环境好、改革意识强、对改革目标模式有较高任知度、对改革风险有较强承受力，已具备一定基础的学校，进行改革试点工作。争取通过试点工作，探索出一批可操作的具体改革模式，闯出一条改革的成功之路，为全国高校后勤社会化改革起到示范和拉动作用。

三、建立强有力的智力支持机制

    深化高校后勤社会化改革，要研究解决诸多复杂的矛盾和问题，需要掌握信息、总结实践、推广经验、研究对策、攻克难题、制定方案、宣传政策、督促检查、开拓创新，工作量大，涉及面广。为此，推进改革必须集中各方面的智慧和力量，建立强有力的智力支持机制，其中主要包括三个方面：

 1、信息支持

    进一步办好高校后勤信息网和有关刊物，充分发挥现代媒体的作用，加强政府与学校、学校与学校、学校与社会之间的信息流通，为推进高校后勤改革和完善后勤管理搭建高质量的信息平台。

2、理论和对策支持

   集中高教系统内外的智力资源，全面、深入地开展改革理论与实践的研究，为明晰改革思路、解决难点问题提供理论和对策支持，为政府决策、制订政策做好基础工作。

3、培训支持

    建立完善的培训体系。通过培训引进国内外的智力成果和成功经验，为高校后勤人士转变观念、消除思想误区、建立市场经济意识，激励改革和创新精神，提高改革和管理的业务能力提供有效的智力服务。

结 语

 
    加快建设新型高校后勤保障体系，对促进我国高等教育事业快速发展具有十分重要的意义。尽管，目前改革面临重重困难，只要我们自觉适应社会主义市场经济和我国高等教育改革发展的新形势，坚定不移地以党的十六届三中全会《决定》精神为指导，理清改革思路，抓紧组织实施，就一定能够实现高校后勤社会化改革新的突破，一定能够大大加快新型高校后勤保障体系的建设进程。